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El estilo institucional vasco: autonomía y liderazgo compartido

Joxan Rekondo Pyrenaeus-eko Talaian

1. El debate político sobre la estructura institucional del país ha sido más o menos constante desde 1979. El reparto del poder público interno (LTH) fue uno de los temas de la división del PNV de mediados de los 80 y marcó después el carácter de EA. La integración institucional de los territorios vascos del sur de los Pirineos ha sido también uno de los ‘nudos’ alegado por ETA para justificar su acción terrorista.

Ambos, hoy son debates que apenas mueven a interés social, a causa del peso preponderante de la crisis y los problemas de la economía. Aparte, hay un buen nivel de confianza en la estructura institucional vasca por parte de la ciudadanía. Esta confianza está relacionada con la cercanía. Los vascos dicen creer más en los Ayuntamientos, algo menos en las Diputaciones y después en el Gobierno Vasco. Este dato debiera llevar a los grupos políticos a sopesar si es éste el mejor momento para perturbar esta estabilidad institucional con demandas de reforma inmediata.

2. Durante la pasada legislatura, el gobierno del PSE quiso impulsar una política que afectaba a materias de responsabilidad foral. Básicamente, se empeñó con la fiscalidad. No hubo problema mientras la intención del Gobierno fue coordinar y colaborar en el seno de los órganos interinstitucionales. De esa época (2009-2010) es el acuerdo fiscal entre PSE, PNV y Hamaikabat  que hincó el diente a materias como la estabilidad financiera y el endeudamiento público, y realizó la reforma de algunas figuras tributarias (las SICAV,…). La inminencia de un largo ciclo electoral (con convocatorias forales y autonómicas) y la espiral de imputaciones recíprocas que acompañó a este ciclo impidieron la continuidad de una colaboración que, además, pretendía lograr un nuevo marco tributario que garantizara la sostenibilidad a futuro de los Servicios Sociales.

A partir de ahí, sin influencia en los ejecutivos territoriales, el Gobierno de Patxi López quiso imponerse por jerarquía. Las Diputaciones serían responsables de un gasto público inefectivo por servicios duplicados, de oponerse a una reforma fiscal progresista, de desdén ante el fraude fiscal o de asfixiar financieramente al gobierno en virtud de sus herramientas fiscales.

Más tarde, el PSE llegó a la reforma de la estructura institucional, aunque sin la correlación de fuerzas que necesitaría para aprobarla en el Parlamento Vasco. Sería una reforma para dotarse de una estructura administrativa simple, en lugar del entramado complejo que creían incompatible “con la evolución del país y las necesidades de una sociedad moderna. El cambio apuntaba a las instituciones forales, a sus tres Haciendas y a su elevado nivel de “competencias administrativas y políticas”. La actual estructura  estaría pensada para ser coordinada desde “un solo partido que gobierna todas las instituciones del país. La clave, según los socialistas, sería la reforma de la Ley de Territorios Históricos para corregirla en una dirección piramidal, apuntalando la supremacía del Gobierno de Gasteiz. Todavía, siguen en esas.

3. En este tema, a mi modo de ver, los socialistas están entrando en un callejón sin salida. En primer lugar, por interpretar que es la estructura del país la causa de sus reveses y fracasos al frente del gobierno. Y en segundo lugar, porque no es posible modificar el entramado institucional en un sentido centralista reformando solo la LTH.

Por su obviedad, doy por explicada la primera de las razones. En relación con la segunda, hay que decir que para modificar nuestra estructura interna de poder público habría que reformar la normativa institucional básica (la Constitución, el Estatuto y el Concierto Económico) y renunciar al fundamento histórico de nuestro autogobierno.

Dicho sea brevemente, la Constitución ampara los derechos históricos de los territorios forales y remite su actualización al Estatuto (Disposición Adicional 1ª). El Estatuto vasco es el resultado de la asociación de los territorios titulares de los derechos históricos (art. 2). De este hecho deriva que la representación de los territorios en el Parlamento común sea igual (Art. 26.1), que se conserve el régimen privativo de cada territorio histórico (37.2), que la competencia normativa y de gestión tributaria (41) corresponda a las instituciones forales y que la determinación de los ingresos de la Hacienda General del País Vasco haya de ser convenida con los Territorios Históricos, (42). En este contexto, el Concierto Económico reserva para el Parlamento Vasco la facultad de dictar normas para articular la coordinación, la colaboración mutua y la armonización de las Normas fiscales de los tres territorios. Es una facultad que no provee al Parlamento de iniciativa para una reforma fiscal y que opera en caso de discrepancias entre los territorios, pero que le permite, según la Ley de 1989, la regulación armonizadora de los tributos, tanto en aspectos sustantivos como de gestión.

Es imposible, por lo tanto, desvirtuar el nivel institucional foral reformando solo la LTH, que es una norma que ajusta la organización concreta político-administrativa de las instituciones comunes (que representa la voluntad común del pueblo vasco) con la modernización de los regímenes forales territoriales. Ese cambio no puede alterar la naturaleza asociativa del sistema, que obliga a negociar y convenir las finanzas entre los poderes comunes y territoriales que lo conforman. En el ámbito de las competencias tributarias, si hasta hoy el Parlamento no ha legislado para armonizar, ha sido llanamente porque no ha habido voluntad política.

4. Actualmente, a cuenta de la crisis española, se habla mucho de duplicidades y centralización de servicios públicos alegando los costes e ineficiencias que conllevan las Administraciones descentralizadas. Aquí también queda la duda de si no estarán imputando a la estructura autonómica la incapacidad de los gestores. En todo caso, este debate se ha introducido también en la agenda de los políticos vascos, pero no tanto en la sociedad.

¿Es el sistema federativo vasco más costoso y más ineficiente que lo que sería un sistema centrado en los poderes comunes? Ya he señalado antes en qué sentido se manifiesta la tasa de confianza de los vascos respecto de las instituciones que les gobiernan. En virtud de ese parámetro, son las instituciones más cercanas las que socialmente se perciben como eficientes. Los Ayuntamientos algo más que las Diputaciones y las Diputaciones un poco más que el Gobierno.

La explicación no es difícil de entender. Las instituciones más próximas son en la práctica más sensibles a la hora de abordar las necesidades sociales conforme al criterio ciudadano. Y la prestación de los servicios está más cerca de su coste real si se realiza desde el nivel más apropiado. Otro punto de eficiencia, paulatinamente más visible a medida que avanza la crisis, es que cada nivel está tiende a asumir aquellas facultades que mejor puede desempeñar. Además, en iguales condiciones de transparencia, la cercanía de la Administración hace más evidente la corrupción, lo que facilita su persecución.

5. El federalismo busca poner obstáculos al poder concentrado. Al control vertical realizado por los Parlamentos añade la dispersión horizontal del poder. Dispersar el poder significa establecer fórmulas institucionales de control recíproco y cooperación. Podemos darle la vuelta aquel argumento del PSE que venía a decir que el actual entramado institucional solo es útil con el mismo partido en todos los gobiernos. Porque una estructura de este estilo es utilísima para defender la unión del país, que será más fuerte si los diferentes poderes públicos (que pueden estar en manos de fuerzas diversas) combinan la autonomía y el liderazgo compartido, a través de la negociación y la alianza. Y la unión del país será más débil si, en el caso de que todas las instituciones queden en manos de una sola fuerza política, el proceso institucional de vigilancia mutua, negociación y asociación se abandona, por incapacidad de los gestores públicos o por injerencia partitocrática,  en manos de la dirección del partido.

Nuestra estructura institucional es compleja, vale. Pero, adentrados en el siglo XXI, pretender gestionar problemas complejos, de sociedades complejas cada vez más desafectas de la frivolidad política ascendiente, con instrumentos simples, que legitiman una concentración del poder público en un polo central, no es democráticamente muy instructivo.

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